超大型城市郊区乡村规划编制与实施探索—以上海实践为例|《理想空间》系列

[摘 要]

为推进实施乡村振兴战略，优化村庄布局，提高农民居住保障水平，在国务院批复“上海2035”总体规划的基础上，上海加快完善并构建乡村规划体系，推进村庄布局规划和郊野单元村庄规划编制工作，积极探索超大型城市郊区乡村规划编制和实施的实践路径，进而形成具有上海特色的乡村规划编制与实施经验。

[关键词]

超大城市；乡村振兴；规划编制；郊野单元村庄规划；村庄布局规划

[文章编号]

2020-86-P-060

[作者简介]

顾守柏，上海市规划和自然资源局乡村规划处高级工程师

一、背景情况

为进一步深入实施乡村振兴战略，根据党中央、国务院和自然资源部、农业农村部相关文件精神和工作部署，上海市委、市政府切实将规划引领作为实施乡村振兴战略的优先议题，加快推进高质量乡村规划编制。国内外不少专家学者也围绕各类乡村规划展开了理论研究和实践：一方面是土地资源利用角度，国外主要是包括德国结合“农村土地整治”工作开展的农村居民点用地整理，美国20世纪80年代通过划定保护区规范并约束农村居民点用地的持续扩张等案例；国内主要有吴次芳、罗士军、师学义等学者关于农村居民点整理潜力路径和测算的研究等。另一方面则是城乡规划布局角度，20世纪80年代初开始，不少学者（龚达麟、卢家睿等）就农村民点规划布局中的集中和分散问题展开研究，当前结合GIS等计算机技术的发展，不少学者（刘晓清、李爽等）转向寻求更加理性的农村居民点布局和村庄规划原则。这些都对上海开展村庄布局规划奠定了较为成熟的“规土合一”的理论基础和经验借鉴。

二、上海乡村规划工作基础

上海历届市委、市政府高度重视城乡一体化发展，始终坚持乡村规划和城市规划的统筹协调、同步推进，在规划编制和管理上不断探索新理念和新方法。自2001年《上海市城市总体规划（1999—2020）》批复以来，上海乡村规划工作大致可分为以下四个阶段。

1.第一阶段：探索期（2008年以前）

《上海市城市总体规划（1999—2020）》获得批复后，上海市在层层落实、分步实施城市总体规划的过程中，明确了全市1966城镇体系，乡村地区以中心村为载体，推进郊区农民集中居住。2006年，完成全市约600个中心村布局规划的全覆盖。但由于在实施层面缺少土地管理和资金投入等机制保障，该阶段规划实施率普遍较低。

2.第二阶段：创新期（2008年—2013年）

2008年，上海市规划和土地管理职能合并，成立市规划和国土资源管理局。之后的几年内，重点推进“两规合一”体系构建，完成区（县）、镇（乡）两级城乡总体规划梳理完善和土地利用总体规划编制工作；同时根据住房城乡建设部全国村庄规划试点要求，积极探索创新村庄规划编制方法，完成了一批村庄规划编制工作。上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划还获得了2013年度全国优秀城乡规划设计奖（村镇规划类）一等奖。

2013年启动新一轮城市总体规划编制工作，明确上海未来面向2035追求卓越的全球城市目标愿景，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的城乡空间格局，同步，结合低效建设用地减量和土地整治工作推进，上海市创新设立郊野单元规划，作为乡村地区的相关工作的规划依据。

3.第三阶段：过渡期（2014年—2016年）

2015年在“十八大”生态文明战略背景下，2.0版郊野单元规划启动编制。上海正处于从“两规合一”向“多规合一”转型、各级2035总规正在编制、“新三线”正在划示的过渡时期，与各级规划的新要求进行衔接是郊野单元规划2.0版升级必然面临的任务。规划关注的重点从农用地整治转向包含生态用地的全地类，形成了城乡“全地类”规划。

4.第四阶段：完善期（2017年至今）

2017年随着“十九大”“乡村振兴战略”的提出，中共中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出构建国土空间规划体系，明确村庄规划法定地位，同时“上海2035”总规正式批复。为落实中央要求并适应上海特点，3.0版郊野单元规划启动编制，从镇级土地整治规划转向村庄规划，重点解决规划传导、用途管制依据、建设项目依据、推动实施的问题。构建了“村庄布局规划（总体规划层次）—郊野单元（村庄）规划（详细规划层次）—村庄规划设计（项目实施层次）”三级乡村国土空间规划体系。

2019年，《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》要求在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理。2020年，《中央上海市委、上海市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》提出建立全域全要素国土空间管控体系，完善国土空间用途管制制度，依托“多规合一”规划协同平台，统筹乡村地区各类专项规划，优化村庄用地布局，整合近期建设项目和资金安排，推进国土空间用途管制审批制度改革，实现规划编制、审批、实施、监管全过程管理。因此，郊野单元村庄规划仍在不断优化完善。

三、新时期上海乡村面临主要问题分析

2014年，上海市委二号课题“推进本市城乡发展一体化”，通过详细调研，对新时期上海城乡发展和乡村的现状、问题、瓶颈等做出详细的论述和判断。

1.农民生产和居住分散现象突出、土地利用效率较低

上海作为超大型城市，人口高度集中、土地等资源供需矛盾突出、环境容量十分有限。本市现状宅基地共约75.5万户，约3.3万个自然村，布局较为零散，乡村地区老龄化、空心化趋势明显，土地集约化利用程度较低，基础设施和公共服务配套困难，效率低下。据统计，全市乡村地区（城市开发边界外）现状农户总数共计约68万户，农村居民点用地规模约336.6km²，户均综合建设用地占地面积约495m²，远高于城镇居住用地标准。

图1 上海市2035开发边界外的土地使用现状图

2.乡村规划基础较为薄弱

“1966”城镇规划体系中60个新市镇规划未覆盖到所有镇，600个中心村规划基本未实施，规划指导作用不足；一段时期以来，上海市镇域层面缺少涵盖城乡、统筹兼顾的综合性、实施性规划，缺乏统筹各类规划的空间规划载体和协同编制机制，乡村地区基础信息基础薄弱、历史遗留问题复杂；郊野单元规划开展编制工作后，上述现象得到改善，但受限于规划定位问题，尤其是近期中央明确国土空间规划体系后，乡村规划体系亟待进一步厘清。

3.乡村配套支持政策缺乏顶层设计

乡村规划实施需要各条线政策的支持，2004年起，本市落实中央要求出台一系列支农惠农政策，但碎片化、聚焦整合不够情况较多，有些政策导向性和精准性不足，间接影响了乡村规划的实施，随着市政府统筹推进乡村振兴战略工作，部分问题已得到解决，但政策顶层设计和统筹仍有待进一步加强。

4.土地资源紧约束下乡村地区的空间资源亟待挖潜

上海乡村地区普遍存在土地节约集约利用水平较低的问题， 2014年2月上海市政府印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》（沪府发〔2014〕14号），制定了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用基本策略，确立了全市建设用地总规模天花板，从而引领上海规划迈向“全域统筹、整体实施”的新阶段，拉开了低效建设用地减量化的序幕。乡村地区的存量工业用地、闲置宅基地等存量房地资源需要分类统筹和布局优化，“山水林田湖”等空间资源价值和利用方式也应得到进一步审视和重估。

四、对策路径构建

1.构建规划体系

2017年12月，国务院批复了“上海2035”城市总体规划，为深入贯彻党的十九大精神，全面实施乡村振兴战略和“上海2035”，上海结合地区实际情况在乡村地区构建了“村庄布局规划—郊野单元村庄规划—村庄规划设计”的规划体系，对农民集中居住、乡村产业发展、基础设施配套、耕地保护和自然资源管控、近期行动计划等内容，在空间布局和政策路径上作出统筹安排。

村庄布局规划分区、镇两级明确保留（保护）村、撤并村的边界范围，在城市开发边界内和乡村地区分别落实农民集中安置点的布局和规模；郊野单元村庄规划是以多个村庄为单元编制的村庄规划，是各类专项规划划的整合统一，为国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可提供法定依据；村庄设计是在上位规划指导下，对村落风貌、乡村建筑、自然景观、公共空间等村庄国土空间开展的详细设计。

2.加快完成村庄布局规划全覆盖

村庄布局规划在坚持农民相对集中居住的前提下，明确全市各乡镇城市开发边界外的保留（保护）村、撤并村的边界范围，优先撤并市、区2035总规中明确的生态环境敏感区、环境综合整治区中的自然村，规划分三种类型“城镇集中安置区（开发边界内）+农村集中归并点（开发边界外）+农村保留居住点（开发边界外）”保障农民居住空间，优化全市整体乡村空间布局。截至2019年6月，上海市已全面完成村庄布局规划编制工作，实现各区、镇村庄布局规划全覆盖，为实施乡村振兴战略和村庄规划编制打下坚实的基础。

图2 青浦区撤并宅基地分布图

图3 青浦区村庄布局规划图

3.创新编制郊野单元村庄规划

2013年，上海以镇级土地整治规划为基础，创新设立了郊野单元规划。郊野单元作为集中建设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本地域单位，是郊野地区统筹各专项规划的基本网格，原则上以镇域为1个标准单元，对于镇域范围较大，整治内容、类型较为复杂的可划分为2~3个单元。郊野单元规划的主要内容主要包括三个部分：一是农用地以及未利用地整治的总体安排，包括对田、水、路、林等农用地以及未利用地的综合整理、高标准基本农田建设等内容；二是建设用地整治的总体安排，重点确定集中建设区外现状低效建设用地的分类处置时序和策略，并明确附带建设用地整治规模条件的新增建设用地，也即有条件建设区的结构、规模和布局；三是郊野单元规划作为一个开放性的规划平台，统筹整合农村建设所涉及的各类专业规划，承载规划实施的政策设计、行动安排、资金整合、路径选择等内容，具备实用性、行动性、策略性的特点。传统的村庄规划主要是村庄建设边界内的各类用地进行统一安排和空间设计，主要内容是农村居民点建设。按照国家自然资源管理改革的总体部署和建立统一的国土空间规划体系的总体思路，结合上海地区特点和自然资源管理实际，在乡村地区建立全地类、全要素的国土空间详细规划，覆盖国土空间保护、开发和修复各项内容，为此在深入评估和研究的基础上，将原郊野单元规划和村庄规划内容进行系统整合，构建了郊野单元村庄规划的技术标准和成果体系。

上海郊野单元村庄规划作为镇级全域、全地类的实施性规划，按照“镇编—区批—市备案”的审批路径，以镇域范围内多个行政村为编制单元，有效推动了镇域范围内多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合，实现了乡村地区网格化、精细化管理，成为有效传导上位空间规划目标和统筹安排乡村自然资源保护和开发的实施载体，目前，上海正在按需有序推进规划编制工作。

图4上海市松江区郊野单元村庄规划黄桥乡村单元（SJMGJY09）图则

4.通过村庄设计强化郊野地区风貌管控

为了加强乡村传统文化传承，塑造具有江南特色、上海特征的乡村风貌，结合乡村规划编制，上海启动了乡村传统建筑元素和文化特色的“地毯式”普查和提炼工作，形成乡村传统建筑的认知框架，提炼出“四个文化圈层”内乡村传统建筑的五个层面十二大风貌特征。在乡村传统建筑元素提炼的基础上，组织团队制定并印发《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》，聚焦“田水路林村”五类风貌要素，分生态重塑、文脉传承和活力激发三个方面，指导郊野单元村庄规划编制、村庄设计和乡村建设。通过多种途径，募集汇聚规划、建筑、土地管理、景观艺术以及运营策划等各个方面专业人才编制《乡村设计师手册》，建立乡村规划师制度，为乡村规划建设提供全流程智力支撑。

图5 嘉定区和松江区部分村设计方案（过程效果图）

5.做好规划实施配套政策设计

市政府统筹加强乡村规划土地管理配套政策的顶层设计，先后印发《关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作的实施意见》（沪府办规〔2018〕30号）、《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中局的若干意见》，并修订颁布《上海市农村村民住房建设管理办法》（市政府2019第16号令），细化明确农民相对集中居住、村民建房等配套土地管理政策和路径。

在乡村建设项目审批方面，出台了《乡村建设项目审批制度改革实施细则（试行）》（沪规划资源乡〔2020〕206号），将乡村建设项目审批事项简化归并为国土空间用途管制准入条件阶段的规划土地意见书和国土空间用途管制许可阶段的乡村建设规划许可证，细化明确了市、区、镇（乡、街道）审批权限以及集体建设用地使用、集体经营性建设用地入市、农户建房和设施农业项目的审批流程。

五、启示

实施乡村振兴战略，做好规划和土地资源的管理和服务工作必不可少。上海作为超大型城市，在推进乡村规划编制和实施规划过程中注重了几方面的内容：一是以多村庄为单元统筹各类国土空间资源，落实上位规划管控要求，保证了总体规划战略在乡村地区详细规划层面的传导落地，同时在空间上落实保障了全市乡村振兴战略规划的发展目标；二是结合上海实际自然地理特征和城市极化效应的影响，在以“促进农民相对集中居住、改善农民居住生活质量、塑造良好的生态基底”为主要原则的基础上，分区确定规划重点内容和技术路径；三是切实做到“规土合一”，统筹推进规划编制和规划实施配套土地政策的研究与制订，推进城乡的自然资源管理工作的精细化。这些经验可以对全国其他超大城市或大城市的村庄布局规划或乡村建设发展可以起到启示和借鉴作用。乡村地区情况复杂，历史遗留问题多，多元空间叠加，多重领域叠合，刚性管控与弹性选择交织，诸多瓶颈和难点也非通过规划的编制一蹴而就地彻底解决，本文前述的问题分析和解决策略也难免挂一漏万，下一步，还需要政府、市场、集体经济组织、市民、农民等各方积极参与，通过智慧下乡、资本下乡、情怀下乡，持续助力乡村的发展，共建江南田园，才能真正探索走出具有上海特色的乡村振兴之路。

参考文献

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原文由《理想空间》编辑部提供

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